Политика
Главу администрации следует нанимать по контракту
25.10.2006 00:00
Так считает депутат Воронежской областной Думы Степан Константинов. Согласно новому Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления», наличие в муниципальном образовании главы муниципального образования строго обязательно. Законом закреплены три варианта определения главы муниципального образования. В двух из них глава избирается всем населением этого муниципального образования и выполняет одну из двух функций: или глава муниципального образования является одновременно главой администрации, или...
Степан КОНСТАНТИНОВ, депутат Воронежской областной Думы:
Согласно новому Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления», наличие в муниципальном образовании главы муниципального образования строго обязательно.
Законом закреплены три варианта определения главы муниципального образования. В двух из них глава избирается всем населением этого муниципального образования и выполняет одну из двух функций: или глава муниципального образования является одновременно главой администрации – руководителем исполнительного органа власти, или глава муниципального образования одновременно руководитель представительного органа (Думы или Совета народных депутатов).
И третий вариант определения главы муниципального образования: это когда избирает его представительный орган местного самоуправления, избранный, в свою очередь, населением. В этом случае глава возглавляет представительный орган и нанимается представительным органом (Думой, Советом) на конкурсной основе по контракту.
Нанимается глава администрации по контракту и в том случае, если глава муниципального образования избран в ходе всеобщего голосования и возглавляет представительный орган местного самоуправления.
Выходит, что в трех вариантах определения главы муниципального образования заложены два варианта назначения главы администрации. Вот ведь какой ребус получается…
Вариант: всенародно избранный глава муниципального образования тире глава администрации является, на мой взгляд, вредным. Думаю, что представительным органам местного самоуправления целесообразно использовать вариант, когда с претендентом на пост главы администрации, победившим в открытом конкурсе, заключают контракт на срок полномочий, предписанный уставом муниципального образования.
Почему главу администрации следует назначать по контракту, а не избирать всем населением? Первое: уже на стадии подготовки к выборам людям предлагают «кота в мешке». Население выбирает либо того, кто больше обещает и чаще «светится» на публике, либо того, кто лучше выступит в теледебатах. Оценить деловые качества претендента на пост главы администрации избиратель, как правило, не в состоянии.
Глава администрации – это, в первую очередь, менеджер, управленец, который должен владеть вопросами экономики, финансовой деятельности, разбирающийся в юриспруденции. А зачастую в главы администрации стремятся люди, не обладающие достаточным запасом знаний и опыта.
Еще один серьезнейший недостаток – благоприятное условие для возникновения коррупции уже на стадии выборов, как ни странно это звучит.
Чтобы избраться главой муниципального образования – главой администрации, требуются не сотни тысяч – миллионы рублей. Собственных денег – или мало, или жалко. Как правило, финансовую помощь предлагают люди, которые кровно заинтересованы в победе того или иного кандидата. А это что означает? Должность приличную кому-то в мэрии, хороший участок земли под строительство, иные преференции. В итоге: вновь избранный глава муниципального образования тире глава администрации повязан по рукам и ногам на стадии выборов всевозможными обязательствами.
Кроме того, весьма вреден существующий разрыв между областной и местной исполнительными властями, закрепленный на законодательном уровне. Органы государственной власти совершенно утратили административные рычаги влияния на тех, в чьих руках сосредоточены бюджетные средства и на ком большая ответственность за состояние муниципальных хозяйств.
Немаловажно и то, что глава муниципального образования – глава администрации сосредотачивает в своих руках огромную власть. Он – главный распорядитель финансовыми ресурсами, хозяйством. Но, кроме того, он же подписывает все решения и постановления, принятые Думой (либо Советом народных депутатов), и обладает правом вето…
Таким образом, уже на стадии формирования бюджета, на стадии обсуждения постановлений, других нормативных правовых актов, издаваемых представительным органом, глава города или района, можно сказать, рулит. А Дума, которой население делегировало свои полномочия, получается ущербной. Это явный перекос в сторону исполнительной власти. Хотя суть местного самоуправления, как следует из Европейской хартии о местном самоуправлении (к которой мы, к слову сказать, присоединились), из нашей Конституции и законодательства, заключается, как раз не в том, чтобы сосредотачивать в руках одного человека неограниченную власть. Суть его – в выборе населением своих представителей (депутатов), которые призваны блюсти интересы населения и контролировать деятельность главы.
Каковы же преимущества варианта, когда глава администрации нанимается по контракту, а глава муниципального образования возглавляет представительный орган власти?
В этом случае главу администрации выбирают по итогам открытого конкурса. Две трети из числа членов конкурсной комиссии утверждаются представительным органом местного самоуправления. Это должны быть известные и уважаемые в городе люди: директора крупных предприятий, представители политических партий и движений, представители ветеранских организаций и так далее. Но (внимание!) одна треть кандидатур в члены комиссии предлагается администрацией области и утверждается областной Думой. То есть руководство государственных органов власти субъекта Федерации получает возможность участвовать в подборе управленческих кадров.
Глава администрации, нанятый по контракту, будет стремиться выполнять свои обязанности наилучшим образом. Так же, как и исполнительный директор любого акционерного общества, за которым следят совет директоров, акционеры.
В случае невыполнения условий контракта или нарушения требований законодательства в любой момент ему можно предъявить претензии. Правда, закон защищает главу администрации: Дума не вправе расторгнуть контракт в одностороннем порядке. Только через суд.
Есть и еще один важный момент. Глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, не вправе давать прямые указания главе администрации. Последний действует в соответствии с уставом муниципального образования и положениями и подчиняется только решениям Думы. И то – только в пределах ее полномочий. Здесь сохраняется баланс интересов представительной и исполнительной властей. Нет того перекоса, как в случае с главой муниципального образования тире главой администрации, избранным населением.
Появляется возможность объективного кадрового подбора с участием администрации области, возможность организации предварительной подготовки претендентов на высокий пост.
Город или район – все равно что огромное предприятие. Только гораздо более сложное. И руководить его исполнительной властью должен грамотный и опытный хозяйственник.
Подготовила Екатерина СОЛОДОВНИКОВА.
Фото Дмитрия ШИКУЛЫ.
Комментарии, разъяснения. От старых проблем – к новым
О сложностях реализации нового федерального закона о местном самоуправлении нашему корреспонденту рассказывает заместитель директора Института регионального законодательства Николай ТИХОМИРОВ:
– 8 октября прошлого года вышел в свет новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К сожалению, содержание понятия «общие принципы» законодательно не закреплено. В связи с этим в новом законе существенно изменились как содержание «общих принципов», так и их часть, регулируемая законами субъектов Российской Федерации.
Раньше значительная часть вопросов местного самоуправления регулировалась законами субъектов Российской Федерации. Так, в нашей области было принято более пятнадцати законов Воронежской области для правового обеспечения деятельности муниципальных образований. Среди них такие, как «О местном самоуправлении в Воронежской области», «О муниципальной службе в Воронежской области», «О территориальном общественном самоуправлении в Воронежской области» и ряд других.
При вступлении в действие нового закона, например, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, урегулированные в законах Воронежской области «О местном референдуме», «О собраниях и сходах граждан», «О территориальном общественном самоуправлении» и других, субъект Российской Федерации, в основном, не регулирует, так как эти вопросы урегулированы новым федеральным законом. При необходимости дополнительное регулирование этих вопросов, в основном процедурного характера, должно производиться уставами муниципальных образований.
Конечно, остались вопросы, которые должны регулировать законы субъектов Российской Федерации, но они должны приниматься, чаще всего, только после принятия соответствующих дополнительных федеральных законов.
Важный вопрос о границах между муниципальными образованиями, в частности, между городом Воронежем и прилегающими районами, долгое время висит в воздухе, так как в дорыночные времена установлением строгих границ даже между районами и районами и городом Воронежем особо не занимались. Теперь же «исторически сложившиеся границы» между муниципальными образованиями должны быть строго установлены до 1 января 2005 года.
В новом законе имеются примеры и встречного перемещения полномочий по правовому регулированию отдельных вопросов. Например, раньше представительные органы муниципальных образований могли именоваться собственным решением различно – были (и пока есть) и Думы, и Советы депутатов, и народные Собрания, и районные Советы, и др., как того пожелали сами муниципальные образования. Теперь же наименование представительного органа (так же, как и главы муниципального образования и местной администрации) устанавливается законом субъекта Российской Федерации.
Существенно и принципиально изменилась и сама структура муниципальных образований. Раньше были равноправные перед законом, равноодинаковые по предметам ведения муниципальные образования, независимо от того, является это муниципальное образование населенным пунктом, сельским советом, районом, городом. Воронежская область была инициатором двухуровневого разделения муниципальных образований. Муниципальные образования, территории которых не являются частью территории других муниципальных образований, относятся к муниципальным образованиям первого вида. Это муниципальные районы, включающие в себя муниципальные образования сельский совет, населенный пункт, и др., то есть муниципальные образования второго вида, и город Воронеж.
В новом федеральном законе муниципальные образования делятся не по принципу «независимости» территорий, а по, условно говоря, функциональному принципу. Муниципальные образования, которые работают в интересах жителей данного сообщества, – это сельское и городское поселение. Муниципальные образования, работающие в интересах нескольких подобных сообществ, решают вопросы межпоселенческого характера – это муниципальный район. Несколько общих вопросов, которые интересуют ряд муниципальных образований типа сельский совет, также делегируются в муниципальный район. Имеется еще городской округ – городское поселение, не входящее в муниципальный район.
Изменились требования к порядку формирования органов управления муниципальных образований. Ранее и глава муниципального образования, и председатель представительного органа, и глава администрации муниципального образования могли быть одним и тем же лицом. Теперь же при сохранении равноправия муниципальных образований как конституционного положения они стали неравноправны с точки зрения предписанного им законом порядка формирования органов местного самоуправления.
В муниципальных образованиях с числом жителей меньше тысячи жителей допускается совмещение перечисленных выше должностей одним лицом. В более крупных по числу жителей муниципальных образованиях, если глава муниципального образования выбирается непосредственно гражданами, он может совмещать только пост главы администрации. А если глава муниципального образования выбирается представительным органом из своих депутатов, то он может также быть его председателем. И это в условиях, когда согласно ст. 131 Конституции Российской Федерации (п. 1, ч. 2) «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».
Новый закон создает много сложностей в его реализации муниципальными образованиями, особенно в сфере их финансирования. Соответствующие его положения заданы с отсрочкой вступления их в силу до принятия необходимых изменений в «Налоговый кодекс РФ» и «Бюджетный кодекс РФ». Но в Законе «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» прописаны нормы, увеличивающие часть финансовых потребностей, которые муниципальные образования должны пополнять за счет собственных средств в переходный период 2007-2009гг.
А откуда возьмут эти средства муниципальные образования?
Тут принципиально существует два пути: либо муниципальное образование обладает собственностью, которая приносит возрастающий доход, либо возрастает часть налоговых отчислений, остающаяся в распоряжении этого муниципального образования. Но соответствующие межбюджетные отношения должны быть урегулированы заранее.
Другая проблема – финансовая поддержка муниципальным образованиям. Сейчас она нужна не с точки зрения обеспечения их проживания, а для создания у муниципального образования собственности, приносящей доход.
Значительно усложнилась корректировка уставов муниципальных образований, так как часть рассматриваемого закона вступила в силу с момента опубликования, а более значительная часть вступит в силу с 1 января 2006г. Однако и в переходный период правовое регулирование деятельности муниципальных образований в разные сроки значительно изменяется согласно статье 85 опубликованного закона. Любая корректировка Устава требует и длительного времени, и финансовых средств. Институт регионального законодательства примет участие в этой работе, и главным критерием качества этой работы будет строка еще действующего закона, гласящая: «Ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, запрещено».
Записал Дмитрий ШИКУЛА.
«Областная Дума» – специальный выпуск Воронежской областной Думы и газеты «Коммуна», №16 (35).
© При перепечатке материалов сайта ссылка на Kommuna.ru или издания газетной группы «Коммуна» обязательна. При использовании материалов в интернете гиперссылка на Kommuna.ru обязательна.
