Экономика
Из истории казначейства России . «Служить верно и нелицемерно»
21.04.2006 09:30
В нынешнем году исполняется 15 лет российскому казначейству. По мнению руководителя управления Федерального казначейства РФ по Воронежской области Людмилы Бережной, это один из поводов обратиться к истории, изучить ее «уроки». Она дает возможность глубже и детальнее видеть связь времен и использовать опыт и знания прошлых лет в сегодняшней жизни.
История зарождения казначейства уходит своими корнями в далекое прошлое и естественным образом совпадает с началом процесса формирования Русского централизованного государства.
Слово «казначей» появилось в древней Руси и означало лицо, хранившее казну. Казначеи были не только у князей, но и у частных лиц, бояр. При Иване III в связи с учреждением приказов появляется должность казначея. Это был довольно видный дворовый государственный чин, занимавший место впереди думных дворян. Казначей ведал казенным двором или приказом, а также государственными доходами. Он получал разные пошлины и оброки, сдавал в оброчное содержание разные доходные статьи.
Ведомству казначея подлежали также дела о холопстве.
Казна, Казенный Приказ (Двор), образованный в 1512 году, стали началом создания новой системы централизованного Управления финансами Российского Государства XVI-XVII веков – приказной, регламентируемой Соборным Уложением 1649 года.
Недаром и родилась русская пословица: «Крепко царство казной».
Обновление центральных учреждений в петровские времена вело к новому переустройству территориальных органов. За образец взяли шведскую структуру управления, которую попытались совместить с русскими обычаями.
В результате этого переустройства всю страну разделили на 11 губерний. Те, в свою очередь, делились на 45 провинций, во главе которых стояли воеводы, а при них (это важно отметить) в их подчинении, территориальные представители финансовых коллегий: камерир и рентмейстер (или казначей).
Казначей принимал поступившие сборы, хранил их в особой земской казне и выдавал по ассигновкам. Казначейство, или «рентарея», состояло при губернской канцелярии, а в столице деньги поступали в главную казенную палату, откуда производились расходы по центральному управлению.
Следующей ступенью в развитии финансовой системы России стал выход в 1775 году, в эпоху царствования Екатерины II, крупного правового акта «Учреждения для управления Российской империей». Согласно данному документу, в каждой губернии, в том числе и в Воронежской, создаются казенные палаты «для домостроительных дел и управления казенными доходами Императорского Величества» и определяются их основные функции: «1) Дабы доходы сполна и в настоящее время собрали бы; 2) Дабы доходы куда надлежит доставлены были; 3) Дабы доходы в целости сохранены были».
В губернии во главе казначейства был губернский казначей, которому подчинялось 7 счетных работников (4 кассира, 3 бухгалтера, губернский секретарь и письмоводитель).
В 1785 году Екатериной II проведена административная реформа, в результате которой в каждой губернии выделялись такие административные единицы, как уезды. В уезде как органе уездного финансового управления были поставлены Уездные казначейства – учреждения исключительно кассовые.
В Воронежской губернии действовали уездные казначейства: Бирюченское, Бобровское, Богучарское, Валуйское, Воронежское, Задонское, Землянское, Коротоякское, Нижнедевицкое, Новохоперское, Острогожское, Павловское. В каждом уезде – свой уездный казначей – финансовый чиновник нижнего звена, назначаемый на эту должность на три года. В штате уездных казначеев было 5-6 человек, и только мужчины. В обязанности уездных казначейств входило собрание государственных доходов, хранение их, производство платежей и передвижение денежных сумм из одного казначейства в другое или в государственный банк; все эти действия казначейства как органы исключительно исполнительные совершали лишь по требованию исполнительных управлений. Сами они не могли производить каких либо расходов – ни взыскивать налоги, ни слагать недоимки, ни останавливать взыскание их или делать отсрочки платежей.
Казначейства следили за своевременным и бездоимочным поступлением доходов, представляли Казенной палате сведения о накопившихся недоимках, для понуждения их к уплате. Избыток доходов против предстоящих расходов уездные казначейства передавали в определенные сроки в губернские казначейства, а последние в государственный банк.
В функции казначейства входили прием, хранение и расходование специальных средств и депозитов правительственных учреждений, а также общественных и сословных сумм, по особому соглашению соответствующих учреждений с Министерством финансов; продажа гербовой бумаги, марок, бандеролей, бланков, свидетельств и патентов по акцизным сборам, выдача по распоряжению местных властей паспортов и подорожных, выдача свидетельств на право торговли и промыслов, билетов на торговые и промышленные заведения и паспортов мещанам; прием на временное хранение сумм присутственных мест, общественных учреждений и должностных лиц, а также перевод, где это признано Министерством финансов возможным, частных денежных сумм из одного города в другой через местные казначейства.
Казначейства осуществляли также счетоводство по всем доходам и расходам и представление в установленные сроки отчетности как Казенной палате, так и учреждениям государственного контроля.
Таким образом, казначейства наделены были большими полномочиями и в значительной степени они объединяли в себе современные функции финорганов, налоговой инспекции, паспортного стола и статистики. Не случайно первые переписи населения – так называемые «ревизские сказки» делали казначеи.
К профессиональным и нравственным качествам казначеев предъявлялись очень высокие требования. В случае обнаружения растраты в Казначействе казенные убытки покрывались, прежде всего, из имущества казначея, затем из имущества других участников растраты; если же этим не покрывались казенные убытки, то взыскание обращалось: на залоги казначеев, затем – на имущество лиц, производивших срочное свидетельство и, наконец – на Казенную палату.
21 (8) сентября 1802 года Александром I был подписан Манифест «Об учреждении министерств», согласно которому заведование делами государственного хозяйства было вверено Государственному казначею и министрам финансов, коммерции и внутренних дел.
15 (2) февраля 1821 г. резолюцией императора Александра I «Быть по сему» был создан Департамент Государственного казначейства в структуре Министерства финансов, ставший ядром всей системы казначейской службы России. Именно с этого момента в Российской Империи окончательно сложился и впоследствии был усовершенствован и отлажен четкий механизм деятельности казначейств от центрального – Департамента Государственного казначейства – до местных – губернских и уездных казначейств.
Воронежское губернское и уездные казначейства, как и все казначейства России, в соответствии с положением собирало сведения о населении своего уезда, составляя, таким образом, ревизские сказки. В них заносили данные о каждом человеке (возраст, начиная с года, отметки о выбытии и причинах – смерть, рекруты, переезд). В 18-м веке в ревизскую сказку записывали сведения только о мужском населении уезда, в начале 19-го века такая перепись стала посемейной, но число мужского и женского пола учитывалось отдельно. Такие переписи проводились в 1811, 1815, 1833, 1850, 1857 гг. Так прошли перепись и оставили свой след в истории воронежского края предки А.П. Чехова, А.В. Кольцова, И.С. Никитина, И.Н. Крамского. Об этом свидетельствуют ревизские сказки – документы, составленные в ходе переписей.
До 1863 года каждое министерство имело свое казначейство, которое собирало доходы, хранило их и производило расходы по данному ведомству, передавая в кассы Министерства финансов лишь свободные остатки. В результате финансовой реформы Александра II происходит преобразование кассового устройства по принципу «единства касс», причем все казначейства министерств были упразднены и обязанности их возложены исключительно на кассы Министерства финансов.
В 1865 году для руководства всех казначейств издана Инструкция, которая расписывала все действия служащих казначейств.
При вступлении в должность все служащие казначейства, включая сторожей, давали клятвенное обещание «верно и нелицемерно служить и во всем повиноваться не щадя живота своего, стараться споспешествовать пользе государственной и всякую вверенную тайность крепко хранить и положенный чин надлежащим образом по совести своей исправлять и для своей корысти, свойства, дружбы и вражды противно должности своей присяги не поступать».
Реформы 60-70-х годов XIX века оказали непосредственное влияние на весь строй финансового управления в России. Они позволили качественно оформить государственный контроль над бюджетными средствами и привели к упрочнению места казначейства в финансовой системе империи.
Принцип единства кассы закрепил возросшую роль налогов в формировании бюджета и регулирующую функцию бюджетно-налоговой политики в экономике. Кроме того, была решена проблема территориальной неравномерности распределения поступлений и платежей. Министерство финансов получило возможность использования излишков средств, полученных в одних кассах, для покрытия недоимок в других. А Государственное казначейство стало существовать как единая система исполнительных органов власти.
С 1897 года на многие казначейства возложен прием золотых и серебряных изделий для отправления в окружные пробирные управления для испытания, обратная выдача изделий мастерам и взимание с последних пробирных пошлин, а также ведение книг и отчетности по этой операции.
Высочайше утвержденным 12 июня 1890 года положением о земских учреждениях на казначейства возложена обязанность принимать и хранить все земские суммы (за исключением лишь специальных капиталов, которые могут по усмотрению земств храниться в учреждениях государственного банка) и расходовать все состоящие в распоряжении земских управ суммы и капиталы. Сверх того, многие земства передают в казначейства свои специальные капиталы в процентных бумагах на весьма значительные суммы, что возлагает на казначейства нелегкую обязанность удовлетворять все требования по выдаче и оплате купонов по покупке и продаже процентных бумаг. Законом 22 марта 1899 года на казначейства возложена новая обязанность – распределять между казною и земством в известном процентном отношении все суммы, поступающие в уплату поземельных сборов, по каждой окладной единице.
С 1896 г. происходит официальное слияние казначейских касс с банковскими, и органы казначейства начинают оказывать банковские услуги населению. На первых порах это были наименее сложные операции: размен денег, покупка и продажа Билетов Государственного казначейства, уплата процентов по купонам от главнейших процентных бумаг и капитала по бумагам, вышедшим в тираж, и Билетам Государственного казначейства истекших сроков, переводные операции физическим и юридическим лицам, операции сберегательных касс, прием и выдача денег за счет учреждений Государственного банка.
К концу века в добавление к основным банковским операциям казначейства начинают активно работать и с ценными бумагами – занимаются инкассированием векселей, учтенных учреждениями Государственного банка, и покупкой-продажей 4-процентной государственной ренты.
Самой заметной особенностью периода развития финансовой системы Российской Империи, начиная с 1892 и до 1903 года включительно, являлось то, что оно происходило под руководством и непосредственном участии одного из крупнейших реформаторов России Сергея Юльевича Витте.
Витте гордился тем, что, как он отмечал «... в течение всего времени моего управления не было дефицита, а всегда было превышение доходов над расходами, что давало возможность всегда держать свободную наличность Государственного казначейства в значительных размерах. Причем держать такую наличность, а не пускать ее на производительные цели». Подтверждением слов Витте является тот факт, что начало русско-японской войны не застало Россию врасплох, и запас свободной казначейской наличности позволил ей жить несколько месяцев без займов, а, кроме того, – сделать заем на более выгодных условиях и спокойнее, чем в случае, если бы запаса не было.
К 1900 году насчитывалось 728 казначейств. Все они состояли в ведомстве Департамента Государственного казначейства и подчинялись соответствующим казенным палатам, осуществлявшим надзор и контроль над деятельностью казначейств.
Уездный казначей определялся Государственным казначеем на три года по представлению казенной палаты. Исполнительная власть в казначействах принадлежала одному казначею. Он осуществлял надзор за деятельностью чинов казначейства, нес ответственность за сохранность денежных средств и имущества, за исполнением казначейством своих функций и своевременностью представления отчетности.
Он также хранил печать и ключи от казначейства. На период работы казначея в обеспечение исправности с него брался залог и, кроме того, подписка в том, что без разрешения казенной палаты ни он сам, ни жена, или его дети не будут отчуждать принадлежащее ему имущество или давать деньги в рост.
Настолько были строги законы государственной службы, что государство страховалось на случай, если казначеем будет нанесен ущерб или произведена растрата. Кроме того, государственным служащим такого ранга не мог стать бедный человек, т.к.
залоги были достаточно велики.
Такой подход государства к чиновникам резко снижал взяточничество в сфере государственных финансов.
В начале XX века в связи с ростом доходов и расходов значение казначейства усилилось.
Казначейство начинало активно участвовать в государственном кредитовании.
Октябрьской революцией 1917 года был завершен этап казначейского исполнения государственного бюджета. Новой власти, собиравшейся строить новое общество не на основе рыночных отношений, а на распределении, нормировании, четкие и определенные функции Казначейства были не нужны. Постановлением Правительства в октябре 1918 года все кассовые операции по исполнению бюджета были возложены на Народный банк.
Департамент Государственного казначейства и его местные органы не позднее 1920 года были присоединены к учреждениям Народного банка, образуя там сметные отделы.
