Экономика
Послание главы администрации Воронежской области областной Думе
21.05.2006 00:00
Настоящее послание подготовлено в соответствии с Законом Воронежской области от 15.10.2002 года №67-03 «О бюджетном процессе в Воронежской области». Оно содержит ключевые направления, ориентиры финансово-бюджетной политики, согласованные с конкретными целями и задачами краткосрочного и стратегического социально-экономического развития области. В основу настоящего документа положены: Бюджетной послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2004 году»; Программа социально-экономического...
«О бюджетной и налоговой политике Воронежской области в 2004 году»
Настоящее послание подготовлено в соответствии с Законом Воронежской области от 15.10.2002 года №67-03 «О бюджетном процессе в Воронежской области». Оно содержит ключевые направления, ориентиры финансово-бюджетной политики, согласованные с конкретными целями и задачами краткосрочного и стратегического социально-экономического развития области.
В основу настоящего документа положены:
- Бюджетной послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2004 году»;
- Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы);
- Федеральный Закон «О федеральном бюджете Российской Федерации на 2004 год»;
- Доктрина развития Воронежской области;
- Программа экономического и социального развития Воронежской области на 2002-2006 годы;
- Сценарные условия и параметры прогноза социально-экономического развития Воронежской области на 2004 год.
1. Главные итоги бюджетной политики в 2003 году
В обеспечение преемственности принятой администрацией области бюджетной и налоговой политики 2003 год стал периодом укрепления и совершенствования наработанных механизмов контроля за использованием общественных финансов, усиления социальной ориентации областного и муниципальных бюджетов.
Исполнение бюджета текущего года осуществляется с превышением плановых назначений доходной части, в том числе по собственным доходам. Это способствовало решению первоочередной задачи - обеспечению финансирования принятых бюджетных обязательств и, в первую очередь, по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы в текущем режиме и в установленные сроки, а также созданию условий для постепенного перехода на нормативное финансирование социальной сферы.
В ходе исполнения бюджета 2003 года администрация области осуществляла централизацию финансовых ресурсов в областном бюджете, связанных с выполнением ряда государственных функций. Практика консолидации средств на исполнение государственных бюджетных обязательств, в частности, в образовании, подтвердила свою эффективность.
Реализация политики, направленной на повышение социальной ориентации областного бюджета, позволила существенно увеличить финансирование бюджетных мандатов в здравоохранении, образовании, социальной защите населения.
Приняты и действуют областные законы, нормативные правовые акты, механизмы государственной поддержки инвестиционной деятельности, способствующие повышению на этой основе эффективности функционирования предприятий реального сектора экономики и организаций социальной сферы области. Принят и действует Закон Воронежской области «О залоговом фонде». Обретает цивилизованные формы система финансовых взаимоотношений администрации с субъектами хозяйствования, мы ушли от практики необоснованного предоставления налоговых льгот, осуществлен переход на поддержку инвестиционных коммерческих и социальных проектов путем долевого участия областного бюджета.
В частности, полностью оправдала себя система государственной поддержки сельских товаропроизводителей путем субсидирования процентных ставок по привлеченным кредитам банков на приобретение сельскохозяйственной техники, средств защиты растений, минеральных удобрений и других материальных ресурсов. Расширение возможностей технического перевооружения хозяйств на лизинговой основе позволили заметно повысить темпы обновления сельскохозяйственной техники.
Разработана и реализуется областная программа «Развитие системы жилищного ипотечного кредитования населения на 2004 - 2010 годы» с использованием механизма ипотеки и средств областного бюджета. Это один из самых перспективных и реальных способов решения жилищной проблемы в современных условиях хозяйствования, и он должен получить безусловное развитие и поддержку.
Администрация области продолжает конструктивное взаимодействие с Министерством финансов России в части уточнения межбюджетных отношений, размера финансовой помощи области. Положительные изменения здесь достигнуты: планируемый на следующий год объем передаваемых из федерального бюджета средств (4,7 млрд.руб) в 1,3 раза выше уровня текущего года.
За 2002-2003 годы, в основном, сформированы механизмы, обеспечивающие оперативное решение задач государственного управления в условиях многоукладной экономики и политической демократии. Созданы предпосылки к переходу области на траекторию устойчивого экономического развития на основе программно-целевых методов.
В 2003 году одновременно с решением первоочередных задач администрация области осуществила в рамках бюджетной политики ряд мер, направленных на реализацию стратегических направлений социально-экономического развития области. Разработана, согласована с деловыми кругами, общественностью, политическими партиями и движениями и представлена в областную Думу Доктрина развития Воронежской области, которая является основой для принятия стратегических управленческих решений экономического, социального и финансового характера. Согласована с Минэкономразвития РФ и включена в реестр региональных программ Российской Федерации Программа экономического и социального развития Воронежской области на период до 2006 года. Это очень важно для нас, так как тем самым гарантируется долевое софинансирование мероприятий Программы из федерального бюджета.
Расширяется практика программно-целевого подхода к решению жизненно важных проблем области. В 2003 году около 30 программ в сфере здравоохранения, образования, землепользования, занятости населения, жилищного строительства, правоохранительной деятельности реализуются с участием средств бюджета.
Тем не менее, бюджетный процесс, бюджетная и налоговая политика нуждаются в дальнейшем совершенствовании, причем как в условиях современного законодательства, так и в стратегическом плане.
В числе пока не решенных в полной мере проблем и задач:
- наличие значительных резервов увеличения доходной части бюджета за счет повышения уровня собираемости налогов, сокращения недоимки, накопившейся задолженности прошлых лет;
- сохраняющийся существенный разрыв между обязательствами, которые мы должны нести в соответствии с полномочиями, и размером доходной части бюджета;
- недостаточная координация работы органов государственной власти и местного самоуправления области по наполнению доходной части бюджетов за счет эффективного использования объектов недвижимости, находящихся в областной и муниципальной собственности, аренды земель сельскохозяйственного назначения, земель городов и поселков;
- необходимость совершенствования механизмов взаимодействия контролирующих органов, органов государственной власти и местного самоуправления по мобилизации доходов в бюджет территории, максимальному ограничению возможностей уклонения хозяйствующих субъектов от налогообложения, пресечению противозаконного оттока наличных денежных средств в теневой сектор;
- необходимость повышения уровня эффективности деятельности структурных подразделений исполнительной власти, государственных унитарных предприятий и учреждений по использованию имеющихся активов, бюджетных средств, государственных ресурсов области;
- необходимость оптимизации бюджетных обязательств по всем направлениям расходов за счет снижения уровня затрат и, в первую очередь, в сфере жилищно-коммунального хозяйства, упорядочения сети учреждений социальной сферы области;
- разработка перспективного финансового прогноза, обеспечивающего возможность принятия тактических управленческих решений в бюджетной сфере.
Понятно, что указанные проблемы и задачи в «одночасье» не решить. Но сегодня именно они составляют «передовую линию» фронта работы всех подразделений и уровней власти, будут служить критерием оценки эффективности их деятельности.
2. Основные цели и задачи бюджетной и налоговой политики
Ключевым направлением бюджетной и налоговой политики администрации области на 2004 год по-прежнему остается реализация принципа преемственности, совершенствование наработанных механизмов, упорядочивающих бюджетный процесс, их адаптация к меняющимся условиям.
Основная цель бюджетной политики неизменна - последовательное повышение уровня качества жизни населения на основе устойчивого роста реального сектора экономики, стабильного функционирования и развития бюджетной системы области. В связи с этим, бюджетная политика должна способствовать повышению качества и доступности бюджетных услуг, формированию благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата, повышению конкурентоспособности регионального продукта, обеспечению социальной стабильности на основе роста доходов работников как государственного, так и частного сектора экономики.
При этом бюджетная политика должна быть ориентирована на перспективу, исходить из четкого понимания возможностей областного и местных бюджетов и, соответственно, приоритетов в расходах, обеспечивать предсказуемость условий формирования бюджетов всех уровней в рамках реформы местного самоуправления. Областной бюджет на 2004 год не должен стать заложником предвыборных амбиций, отраслевого лоббизма, невыполнимых обещаний.
Первоочередными задачами бюджетной и налоговой политики на 2004 год должны стать: реализация мер по дальнейшему расширению и развитию налоговой базы области, формирование на этой основе доходных источников, позволяющих обеспечить устойчивое текущее финансирование организаций бюджетной сферы.
Приоритетной задачей является также формирование основных характеристик перспективного финансового плана области для реализации задач государственного строительства и реформы местного самоуправления, предполагающей расширение бюджетной самостоятельности и ответственности муниципальных органов власти.
3. Формирование доходной части бюджета
Формирование доходной части бюджета области в 2004 году будет происходить в условиях введения с 1 января предстоящего финансового года существенных изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации.
При общем курсе на снижение налогового бремени в реальном секторе экономики, что, безусловно, усиливает мотивацию хозяйствующих субъектов к инновационной деятельности, наращиванию объемов производства, сужению теневого оборота капитала, исполнение бюджета области будет происходить в более сложных условиях, поскольку указанные изменения затронут ряд важных бюджетообразующих источников (налог с продаж, налог на имущество организаций, единый сельскохозяйственный налог, земельный налог, акцизы и др.).
В этой связи, гарантированное исполнение плановых назначений доходной части бюджета требует существенного повышения уровня эффективности налогового администрирования. Резервы здесь значительны и, прежде всего, в совершенствовании деятельности подразделений налоговой службы области, их взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления.
Одновременно нам необходимо провести полную инвентаризацию объектов государственной (областной) и муниципальной собственности, осуществить меры по увеличению доходов от использования объектов недвижимости, имущественных комплексов, находящихся в хозяйственном ведении государственных и муниципальных предприятий.
Значительным резервом наполнения доходной части бюджета области, особенно в муниципальных образованиях, остаются доходы от земель сельскохозяйственного назначения, а также земель городов и поселений. 2004 год должен стать периодом наведения порядка в этой сфере. До сих пор этот резерв был связан, в основном, с арендой земли и земельным налогом. Теперь, с принятием Земельного кодекса Российской Федерации, базовых федерального и областного законов об обороте земель сельскохозяйственного назначения, этот резерв расширится за счет введения механизмов купли-продажи земельных участков.
Здесь не надо торопиться. Рынок земли должен быть цивилизованным, эффективным, открытым, максимально защищенным для людей. Именно эти принципы должны быть положены в основу соответствующей нормативной правовой базы и механизмов оборота сельскохозяйственных земель, которые нам необходимо разработать и ввести в действие в 2004 году. В равной степени это относится и к налогу на имущество физических лиц, который должен приносить доходы в бюджет области по крайней мере в полтора раза больше по сравнению с нынешней ситуацией.
Увеличение доходной части бюджета напрямую связано с расширением налогооблагаемой базы. Здесь, нам нужно в корне менять взаимоотношения с собственниками тех хозяйствующих субъектов, которые на протяжении многих лет не хотят, либо не в состоянии поставить предприятие «на ноги». Процедура банкротства должна стать не «жупелом», а действенным инструментом в решении этой проблемы. Главным принципом этой процедуры будет передача собственности эффективному хозяину.
В 2004 году мы вправе ожидать увеличения налогового ресурса и соответственно поступлений в доходную часть бюджета от реализации инвестиционных проектов Программы экономического и социального развития области на период до 2006 года, которая рассматривается в качестве базового организующего документа для поэтапного достижения цели - удвоения валового регионального продукта к 2010 году.
4. Основные направления повышения эффективности бюджетных расходов
Необходимость сокращения налогового бремени и обеспечения устойчивости областного бюджета требует повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках четкого определенных приоритетов.
На всех уровнях государственной (областной) власти и местного самоуправления должны быть сформированы реестры расходных обязательств, предусмотренных ранее принятыми решениями органов власти, и организована работа по их отмене, либо внесению изменений в эти акты, в целях исключения неэффективных расходов и необеспеченных обязательств.
Должна быть проведена работа по инвентаризации организаций государственного и муниципального сектора экономики. Все они должны быть подвергнуты тщательному анализу с точки зрения соответствия их функций и задач государственным и местным нуждам. Те из них, которые не удовлетворяют этим критериям, должны быть сняты с бюджетного финансирования и либо приватизированы, либо ликвидированы.
Одновременно бюджет области должен будет принимать максимально возможное участие в закреплении тенденций экономического роста, содействовать развитию реального сектора экономики, малого предпринимательства, реализации эффективных, инновационных проектов, расширяющих налоговый ресурс, создающих новые рабочие места, способствующих обновлению производственных фондов в сельском хозяйстве.
Бюджетная поддержка при этом будет осуществляться в рамках апробированных и положительно воспринятых хозяйствующими субъектами механизмов (налоговый кредит, лизинг техники и оборудования, долевое участие в погашении процентных ставок по кредитам, гарантии по кредитам и т.д.).
Исходя из прогноза бюджетообразующих показателей, тенденций роста региональной налогооблагаемой базы и оценки объемов поступлений в бюджетную систему области из других источников, в том числе из федерального бюджета, заемных средств, финансирование социально-культурной сферы в 2004 году должно превышать реальное значение инфляционной составляющей и увеличиться не менее чем в 1,2 раза.
Основными направлениями усиления социальной ориентации, оптимизации и упорядочения бюджетных расходов являются:
- включение в расходную часть областного бюджета обязательств по нормативному финансированию отдельных статей в образовании, здравоохранении, культуре, социальной защите населения области, с одновременным проведением мер по упорядочению сети учреждений социальной сферы;
- приоритетное финансирование наиболее социально-значимых расходов, в том числе расходов на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и выплату пособий на детей, находящихся под опекой и попечительством;
- поэтапная ликвидация накопившейся задолженности по выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей, направление на эти цели в 2004 году финансовых средств в объеме не менее 20% от фактической задолженности;
- обеспечение из областного бюджета частичного возмещения расходов муниципальных бюджетов по предоставлению субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг;
- реализация мер по упорядочению системы социальных льгот и выплат, предусматривающих инвентаризацию федеральных, областных и местных нормативных актов, определение скрытых льгот, неэффективных субсидий и дотаций, адресность социальных выплат;
- расширение бюджетного финансирования закупок товаров, продукции и услуг для государственных (областных) и муниципальных нужд на конкурсной основе, законодательное закрепление этого процесса;
- упорядочение расходов на капитальные вложения, концентрация финансовых ресурсов областного бюджета на реализацию приоритетных, жизненно важных направлений, в ряду которых программа газификации области;
- установление в расходной части областного бюджета лимитов софинансирования региональных составляющих федеральных целевых и федеральной адресной инвестиционной программ, а также на финансирование реализации принятых целевых региональных программ.
Одновременно нам предстоит заняться проработкой серьезнейших вопросов государственного строительства и жизнеобеспечения области. Ключевыми из них являются реформирование государственной службы, местного самоуправления, а также жилищно-коммунального хозяйства. Эти задачи архиважные и решать их надо на солидной научной, организационной и правовой основе. Без затрат здесь не обойтись. Поэтому необходимо включение в расходную часть бюджета назначений на разработку нормативных правовых актов и программных документов.
Принципиальная позиция администрации области в использовании консолидированного бюджета области заключается в точном и открытом исполнении плановых расходных назначений, которое будет препятствовать образованию новой бюджетной задолженности. Бюджетные процедуры, постатейная бюджетная роспись должны обеспечивать равномерность расходования бюджетных средств в течении года.
5. Совершенствование межбюджетных отношений
Межбюджетная политика администрации области предусматривает построение конструктивных, взвешенных, взаимоприемлемых отношений на федеральном и региональном уровнях. Наша принципиальная позиция и наши действия заключаются в том, что эти взаимоотношения должны строиться на основе солидарной ответственности всех уровней власти за организацию жизнеобеспечения соответствующей территории. При этом, солидарность должна базироваться на четком, законодательно оформленном разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями власти, финансовой ответственности за принимаемые решения в бюджетной сфере.
Что касается федерального уровня, то нам удалось существенно продвинуться в этом плане. Финансовые (бюджетные) отношения Центра и области осуществляется в рамках приведенного в соответствие с федеральным регионального законодательства. Это, отнюдь, не означает, что здесь наведен полный порядок и не осталось проблем. Они есть, и мы будет отстаивать свои позиции в цивилизованной форме. В частности, администрация области намерена продолжить работу по увеличению размера средств, передаваемых из федерального Фонда финансовой поддержки субъектов России. Основания для этого у области достаточно серьезные и, как нам представляется, вполне обоснованные.
Реализация принципов взаимоотношений областного и местных бюджетов в 2004 году будет осуществляться в рамках действующего, а также и вводимого с января предстоящего года законодательства.
Перспективное выстраивание внутриобластных межбюджетных отношений предстоит осуществлять в рамках провозглашенной Президентом Российской Федерации реформы местного самоуправления и принятого 6 октября 2003 года федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В этой связи, отличительной особенностью 2004 года станет углубленная подготовка к разграничению, начиная с 2006 года, доходных и расходных полномочий между областным и муниципальным уровнями бюджетной системы. Создание системы четкого и стабильного разграничения доходных и расходных полномочий является необходимым условием приведения государственных и муниципальных обязательств в соответствие с реально имеющимися ресурсами для их исполнения.
Поэтому межбюджетная политика администрации области будет исходить из того, что взаимоотношения с органами местного самоуправления будут выстраиваться в рамках построения вертикали власти в стране с постепенным освобождением муниципальных образований от государственных функций, концентрацией их работы на решении задач жизнеобеспечения именно местных сообществ, упорядочением территориальной организации муниципальных образований всех уровней и оказанием необходимой финансовой помощи местным бюджетам на нормативной долговременной основе.
В этой связи 2004 год должен стать периодом системной работы всех уровней власти области по анализу и пересмотру в рамках начавшейся реформы государственной власти и местного самоуправления всего массива областного законодательства, требующего бюджетного финансирования. Сюда входят десятки нормативных правовых актов области, начиная с Устава Воронежской области, Закона о бюджетном процессе и кончая методикой межбюджетных отношений.
Представленные основные направления, приоритеты и параметры бюджетной и налоговой политики являются базой для формирования областного и консолидированного бюджета на 2004 год, а также для разработки областной бюджетно-финансовой политики на среднесрочную перспективу.
Глава администрации области В.Г.Кулаков.
